【规则】国有土地上房屋征收补偿中未达成完全补偿协议情形下裁判思路的确定。【规则描述】被征收人的国有土地使用权在征收补偿中应获得公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的“达不成补偿协议”，不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全的补偿协议的情形。已签订的《征拆补偿协议书》对企业厂房、设备的补偿予以约定，未包含土地补偿部分，并明确约定后期签订土地补偿协议，但在约定的土地补偿协议一直没有签订，案涉土地补偿权益一直未得到兑现的情况下，也属于达不成补偿协议的情形。作为征收补偿主体的人民政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，根据《征拆补偿协议书》约定的土地补偿事项作出补偿决定。甘肃鹏飞隔热材料有限公司诉兰州市西固区人民政府、第三人兰州市自然资源局西固分局作出补偿决定案 国有土地上房屋征收补偿中未达成完全补偿协议情形下裁判思路的确定甘肃省兰州铁路运输中级法院 一审（2019）甘71行初27号甘肃省高级人民法院 二审（2019）甘行终492号被征收人的国有土地使用权在征收补偿中应获得公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的“达不成补偿协议”，不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全的补偿协议的情形。已签订的《征拆补偿协议书》对企业厂房、设备的补偿予以约定，未包含土地补偿部分，并明确约定后期签订土地补偿协议，但在约定的土地补偿协议一直没有签订，案涉土地补偿权益一直未得到兑现的情况下，也属于达不成补偿协议的情形。作为征收补偿主体的人民政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，根据《征拆补偿协议书》约定的土地补偿事项作出补偿决定。原告（上诉人）甘肃鹏飞隔热材料有限公司（以下简称鹏飞公司）诉称：原告系专业从事生产、销售泡沫玻璃绝热材料的民营企业。其于2008年3月取得涉案土地使用权，证载面积39142.3平方米(合58.714亩)。2012年1月29日，甘肃省人民政府作出甘政国土发〔2012〕149号土地征拨文件，征收原告所在地的区域。兰州市自然资源局西固分局（以下简称西固分局）于2012年10月22日与鹏飞公司签订了《征拆补偿协议书》。后原告依约进行搬迁并移交土地，西固分局陆续向原告支付了地上附着物补偿金35582318.43元。但被告在《征拆补偿协议书》确定的期限内没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款的规定与原告签订土地补偿协议，没有对被征收土地进行补偿，也未对被征收区域进行划界，同时被告也没有依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定按照征收补偿方案对原告作出补偿决定并公告。故被告的上述行为已明显构成行政不作为。请求人民法院依法判令被告作出征收原告土地的补偿决定并予以公告。被告（上诉人）西固区政府答辩称：一、被答辩人鹏飞公司已超过法律规定的诉讼期限，应依法驳回其诉讼请求。被答辩人的部分土地在征收范围内，被答辩人早在2012年10月22日就和西固分局达成了《征拆补偿协议书》，且已领取补偿款35582318.43元，该协议已实际履行完毕。二、所涉土地的当时征拆主体不是答辩人，答辩人没有对该土地六年前征拆事宜再作公告的职责。被答辩人已与西固分局达成了《征拆补偿协议书》并领取了补偿款。因为当时征收范围内的所有被征收人均积极配合，都顺利达成征拆补偿协议，故不存在作出征收补偿决定并予公告的前提条件。另外不存在专门只针对土地作出补偿决定书的法律依据。综上所述，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。法院经审理查明：2009年6月22日，兰州市人民政府经审查批准，向原告鹏飞公司颁发兰国用（2009）第X0955号国有土地使用证，土地座落于西固区广家坪1号。使用权类型：出让；使用权面积：39142.4 平方米；终止日期：2059-5-4。2012年1月29日，甘肃省人民政府作出《甘肃省人民政府关于新建铁路兰州至乌鲁木齐第二双线（兰州段）工程建设用地的通知》（甘政国土发〔2012〕149号）土地征拨文件。2012年6月19日，兰州市西固区人民政府作出《关于兰新铁路第二双线（西固段）征收土地的公告》，原告鹏飞公司的部分土地在被征收范围内。2012年10月22日，第三人西固分局与原告鹏飞公司经协商达成一致意见，双方签订了《征拆补偿协议书》。该协议约定，“西固分局在协议签订之日起十个工作日内拨付鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费，共计人民币35582318.43元;鹏飞公司在2013年5月底前拆除完毕并提供建设用地;西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。”之后原告鹏飞公司拆除并移交土地，西固分局向原告支付了上述各项补偿费共计人民币35582318.43元。2013年7月西固分局组织对原告涉案征拆土地进行了现场丈量。2017年6月12日，甘肃方家不动产评估咨询有限公司出具了兰新铁路第二双线建设征收所涉及原告的土地使用权价格评估的土地估价报告。2018年5月31日西固分局针对原告鹏飞公司制作了《关于领取兰新二线项目土地补偿资金的函》并向原告进行了送达，通知原告领取土地补偿款，原告鹏飞公司未领取。据此，原告向提起行政诉讼，请求判令被告西固区政府作出征收原告鹏飞公司土地的补偿决定并予公告。甘肃省兰州铁路运输中级法院于2019年6月20日作出（2019）甘71行初27号行政判决：责令被告兰州市西固区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告甘肃鹏飞隔热材料有限公司被征收的国有土地作出补偿。鹏飞公司和西固区政府不服一审判决，提起上诉。甘肃省高级人民法院于2020年3月6日作出（2019）甘行终492号行政判决：一、撤销兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初27号行政判决；二、责令兰州市西固区人民政府于本判决生效之日起六十日内针对2012年10月22日原兰州市国土资源局西固分局与甘肃鹏飞隔热材料有限公司签订的《征拆补偿协议书》中约定的土地补偿事项作出补偿决定。法院生效判决认为：虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地价值的补偿未作出明文规定，但第二条规定的公平补偿，并不仅限于对被征收房屋价值的补偿。国家征收国有土地上房屋的主要目的是要提前收回土地使用权从而重新分配利用土地，通过征收获得房屋所有权只是获得土地的手段而不是最终目标。在当前国有土地使用权取得主要是通过有偿出让而不是无偿划拨的情况下，更应当将国有土地使用权作为一项独立的财产权予以保护。本案中，上诉人鹏飞公司与西固分局签订的《征拆补偿协议书》约定，“西固分局在协议签订之日起十个工作日内拨付鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费，共计人民币35582318.43元;鹏飞公司在2013年5月底前拆除完毕并提供建设用地;西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。”从协议内容来看，该协议只针对鹏飞公司建筑物总价、设备类总价补偿费以及变压器补偿费予以约定，并未对土地补偿问题进行具体约定，只是明确西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议。通过出让方式取得国有土地使用权的被征收人鹏飞公司，已按照协议约定积极拆除地上附着物并提供建设用地，但就土地补偿问题一直没有得到解决，遂引发本案诉讼。综合上述分析，上诉人鹏飞公司主张涉案土地补偿问题，是《征拆补偿协议书》明确约定的事项，故上诉人鹏飞公司应获得公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条例第十七条第一款关于“市、县级人民政府对被征收人给予补偿”的规定进一步明确了政府在征收补偿中的主体地位。本案西固区政府属于县级人民政府，系涉案征收补偿主体，上诉人西固区政府认为其不属于本案土地征收补偿主体的上诉理由不能成立。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定的目的在于达不成补偿协议的情况下赋予市、县级人民政府作出补偿决定的法定职权以推进征收补偿工作。这里的达不成补偿协议不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全补偿协议的情形。本案中，上诉人鹏飞公司与西固分局签订的《征拆补偿协议书》虽然约定“西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议”，但约定的土地补偿协议一直没有签订，上诉人鹏飞公司关于土地的补偿权益一直未得到兑现，在这种情况下，属于未达成完全补偿协议的情形，针对上诉人鹏飞公司的征收补偿工作还未完全结束，作为涉案征收补偿主体的西固区政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出补偿决定。对于西固区政府认为其没有对已完成征收再作出决定和公告职责的上诉理由不予支持。一审判决责令西固区政府对被征收的国有土地作出补偿不当，应予纠正。另外，依据双方签订的《征拆补偿协议书》约定，签订土地补偿协议的条件是完成土地丈量、评估后并六方确认，从本案一审查明的事实看，2017年6月12日评估公司对征收所涉及鹏飞公司的国有土地使用权价格作出土地估价报告，其后土地补偿协议未签订处于持续状态，故上诉人鹏飞公司的起诉没有超过起诉期限，上诉人西固区政府主张鹏飞公司已超过诉讼期限的理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，但判决结果不当，予以纠正。1、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“公平补偿”的理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》对国有土地价值的补偿未作出明文规定，但第二条规定的公平补偿，并不仅限于对被征收房屋价值的补偿。国家征收国有土地上房屋的主要目的是要提前收回土地使用权从而重新分配利用土地，通过征收获得房屋所有权只是获得土地的手段而不是最终目标。国有土地使用权是具有财产价值的私法权利，《中华人民共和国物权法》明确将国有土地使用权作为财产权的内容之一。在当前国有土地使用权取得主要是通过有偿出让而不是无偿划拨的情况下，更应当将国有土地使用权作为一项独立的财产权予以保护。根据《城市房地产管理法》第二十条的规定，国家提前收回土地使用权的，应“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。再结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款关于按照不低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格予以补偿的规定，市场价格是当然要考虑土地价值的，通过按照市场价格补偿的规定，也表达了对土地予以补偿的意思。因此，应对被征收人的土地使用权予以公平补偿。本案中，因兰新铁路二线建设的需要，鹏飞公司的部分国有土地上房屋已被征收，鹏飞公司有权主张案涉国有土地的补偿。二、关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“达不成补偿协议”的理解《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”该条规定的目的在于达不成补偿协议的情况下赋予市、县级人民政府作出补偿决定的法定职权以推进征收补偿工作。这里的达不成补偿协议不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全补偿协议的情形。本案中，鹏飞公司与西固分局签订的《征拆补偿协议书》虽然约定“西固分局在建设用地提供后进行土地丈量、评估，完成后并六方确认签订土地补偿协议”，但约定的土地补偿协议一直没有签订，鹏飞公司关于土地的补偿权益一直未得到兑现，在这种情况下，属于未达成完全补偿协议的情形，针对鹏飞公司的征收补偿工作还未完全结束，故鹏飞公司应获得公平补偿，作为涉案征收补偿主体的西固区政府应依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定作出补偿决定。另外，城市的土地属于国家所有，本案中鹏飞公司的涉案土地属于国有土地，国有土地不能征收只能收回。一审判决责令西固区政府对被征收的国有土地作出补偿，该判项中关于征收国有土地的表述错误，且仅责令作出补偿不具有明确性和可操作性，在西固分局曾通知鹏飞公司领取土地补偿金但鹏飞公司拒绝领取的情况下，如政府再以口头或便函方式作出补偿，不利于保护被征收人的权益，也不利于行政争议的实质化解，二审法院予以纠正。本案例通过分析指出，国有土地使用权的补偿属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条“公平补偿”的应有之义，明确了在当前国有土地使用权取得主要是通过有偿出让而不是无偿划拨的情况下，应当将国有土地使用权作为一项独立的财产权予以保护。另外，通过对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款立法目的的理解，认为该条规定的“达不成补偿协议”不仅仅限于完全未达成补偿协议的情况，也包括未达成完全的补偿协议的情形，确立了未达成完全补偿协议也属于达不成补偿协议情形的裁判思路。最后判决责令兰州市西固区人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和已签订的《征拆补偿协议书》的明确约定，对鹏飞公司作出补偿决定，法律效果和社会效果良好，对今后这类案件的裁判具有一定参考价值。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款 征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款 市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。
