“党建+物业”:助推物业管理从市场机制向多元治理转型

当前我国在多个领域正经历从以政府为中心的科层治理或以交换为基础的市场治理向多元合作的治理网络的转型。然而，治理转型并不是一个自发的过程，以执政党党组织与政府为代表的公共权威发挥着重要的掌舵作用。本文以公共权威与治理网络的关系为关注点，从元治理理论出发，以威海市城市治理实践为案例，探讨了物业管理从市场机制向多元治理网络转型过程中，公共权威如何通过具体策略作用于治理网络的建构与管理，从而实现治理绩效的提升。目前在各地实践的党建引领下的物业管理与社区治理的融合标志着城市基层治理的又一次重要转型，从元治理角度对这一转型进行解读与分析，不仅为治理研究中的政府作用的探讨提供了新的视角，同时有助于更好地探索治理转型中的公共权威可兹使用的元治理策略，以推动治理转型的成功与有效。

治理转型，或向“治理”的转型，是当代公共管理变革的核心。改革开放40余年来，我国治理转型实践在公共服务、基层社会等多个层面得以展现，以至于研究者判断“国家治理的模式发生了一个从原来的政府掌控到政府主导下的多方合作的变化”,对这一转型的解读及研究构成了当前政治学、公共管理学研究的重心。在研究层面，治理研究历经三十多年的发展，其焦点正在发生转移，正如有作者归纳的，如果说第一代治理研究的兴趣点在于描述形形色色的新治理形式、探讨其内在机制，第二代治理理论研究则着重于探讨规范力量与政治力量对治理网络的影响，以及如何促进治理绩效的提升。研究主题转变的一个重要原因是人们逐渐认识到治理转型很难被理解为是一个纯粹自发的或“自组织”的过程。事实上，“在治理转型中，……政府既要有意识地下放或分散权力，同时又要具有较强的控制力，以制定‘道路规则’并监督实施，从而实现对权力的整合和一体化”。重新思考国家或公共权威如何发挥“掌舵”(steering)作用由此成为治理研究的重要命题。

对于中国的基层治理转型而言，党政体制的“掌舵”作用尤其突出。对此，公共管理已有研究对政府为代表的公共权威在这一转变中的任务、角色及制度建设中的重要性展开了充分论述，积累了大量研究成果，然而这些研究要么聚焦于治理结构本身，体现为大量以社区治理模式为关键词的研究，要么重在关注治理变迁中的国家与社会关系,鲜有对治理转型及治理转型中公共权威是如何推动治理转型本身展开论述。本文认为，治理转型研究是当前治理研究的重要组成部分，而对治理转型的研究，特别需要关注国家与治理网络的关系，而不仅仅是国家与社会或国家与市场主体之间的关系。对国家与治理网络关系的关注正是元治理理论的出发点与核心。在论及治理与元治理的差别时，有作者指出“治理引发了人们对政治脱离政府与国家这一过程的关注，而元治理则聚焦于在治理体制下，政府保持影响、指挥和控制的具体实践过程”,因此元治理理论被认为有助于更好地认识治理背景下国家与政府干预策略与模式的变化。

对元治理展开研究看似主题宏大，甚至难以入手，但正如前文所言，治理转型无处不在。为此，本文尝试选取城市小区物业管理从基于交换的市场治理向基于合作的网络治理转型的典型案例这一小切口，探究以党与政府为代表的权威力量在推动治理转型过程中的元治理角色与作用。课题组在2020年4—6月间对威海市开展了两次集中田野调查，对该项工作发起单位负责人，市、区、街道层面的工作人员及部分物业公司负责人进行了深度访谈，走访了3个县区6个居住小区调查工作开展情况，并系统搜集了威海市相关的文件与工作报告，作为分析的资料来源。在展开案例研究之前，论文第二部分对治理中的公共权威进行了文献回顾，以此厘清元治理的概念及研究框架。

元治理理论的兴起与治理研究的深入密切相关，元治理理论的早期倡导者们发现，正如存在市场失灵、政府失败一样，治理也绝非放之四海而皆准的灵丹妙药。为了应对治理失败，以杰索普为代表的研究者提出对治理中的国家角色进行重新思考，主张国家应承担起元治理的角色。类似地，以网络治理研究著称的欧洲学者索伦森和陶芬格认为，尽管由多主体构成的网络治理存在各方面的潜力，但同时也存在自身的消极性，并不能认为网络治理在本质上就是有效的或者民主的；网络治理的有效性和民主性需要通过综合使用弹性的、策略性的直接或间接的元治理工具，使其优势最大化，问题最小化。

与杰索普、索伦森等重在从保障治理成功的角度讨论元治理略有不同，欧洲治理学者简·库伊曼等则从治理的层次性角度展开对元治理的讨论。他们认为，治理活动存在层次性，这种层次性可以用三个同心圆来表示，从边缘到中心分别是处理日常事务的一阶治理、就条约体系、规则、权利、法律、规范、作用和程序作出制度安排的二阶治理以及通过设定和应用规范性治理原则来影响、约束并评价整个治理活动的三阶治理，即元治理。元治理是治理的重要组成部分，它之所以重要，是因为它“规定了价值观、规范和原则的优先次序，由此可以形成和评估治理。”元治理中的“元”,并不一定指代国家，而是针对其在治理层次体系中的基础性。荷兰学者路易斯·慕利门则认为元治理“是一种产生某种程度的协同治理的手段(方法),通过设计和管理科层治理、市场治理和网络治理三种治理模式的完美组合，以期实现对公共部门机构的绩效负有责任的公共管理者(元治理者)来说是最好的结果。”在他看来，元治理涉及对治理形式及其组合的选择。

虽然以上作者在理解治理、为何需要元治理以及元治理的主体等方面略有不同(见表1),但是，元治理都指向了强调多中心的治理机制自身的不自足性，主张对治理的去魅；其次，不同途径事实上都视“元治理”为实现成功治理的重要方面。由此，元治理理论总体上并不认为网络治理或强调多主体合作的治理是一个自主自洽的“自组织体系”,公共权威应退出；相反，元治理理论认可并主张公共权威对治理网络的掌舵作用；从一定意义上说，“在科层阴影下运作”也许是治理实践的现实与必然。

表1 理解元治理的四种途径

那么，应如何梳理与评估公共权威的元治理活动呢?元治理研究的先驱杰索普，归纳了元治理中的公共权威的角色与原则,产生了重要影响，但总体上趋向概念化与抽象化，对指引元治理实证研究价值有限。索伦森和陶芬格从治理网络的进路出发探讨元治理的操作化理解。他们认为治理网络的核心价值在于其治理有效性与民主性，而公共权威的元治理活动正是以实现网络治理的民主性与有效性为目标。因而，针对治理网络中可能出现的影响有效性与民主性的问题，公共权威可以采取以下四种元治理策略：一是治理网络设计(design),通过影响网络的范围、角色、构成和制度过程来实现；二是治理网络构造(framing),通过决定治理网络的政治目标、财务条件、法律基础和话语体系来实现；三是网络管理(management),通过提供不同类型的有形或无形的资源和输入，解决冲突，赋权特定行为主体，降低交易成本等来实现；四是网络参与(participation),通过影响治理网络的政策议程、可能的选项和决策前提以及经协商达成政策结果来实现。

贝利和伍德进一步改进了这一理论，将元治理工具与元治理发生的不同阶段相联系。他们指出在治理网络尚未形成时，元治理者的重要目标是推动网络治理结构的形成，可以采用的元治理策略包括：设计与构造。在治理网络已经形成并开始运转时，元治理者对网络进行正式的及非正式的管理与参与。管理和参与的区别在于，前者是作为高于治理网络的公共权威，通过资源输入、仲裁者和调解者的角色而存在，而网络参与则作为与其他主体地位平等的一方参与整个治理网络的议程设置等影响治理网络的产出与效果。以上研究将元治理工具操作化，对于解析公共权威的元治理实践有着重要价值。

总之，公共权威的元治理活动是普遍存在且有其必要性，是公共管理者保障治理绩效的重要手段；元治理活动既可作用于治理网络的建构过程，也可以作用于治理网络的日常运行与管理；元治理活动有其自身目标和政策偏好，并通过特定的政策工具实现这一目标。由于治理网络的非科层属性，公共权威在其中的角色与传统科层制内部的角色不同，因此，基于命令等科层控制机制在治理网络的元治理中并不适用。

基于元治理理论对于治理研究的重要性，本文拟以元治理理论为基础，从公共权威与治理网络的关系角度出发，以城市居住小区物业管理的治理转型为例，探究公共权威的元治理作用。

作为城市基层治理的重要组成部分，物业管理与城市生活密切相关。伴随着我国住房商品化改革，为实现对小区共有产权的维护与管理，我国在上个世纪90年代引入了专业化物业服务的市场供给机制。业主委员会和物业公司登上历史舞台18,成为城市基层治理的主体之一。然而，这一以业主通过成立业主大会，选举出执行机构——业主委员会，与物业服务企业签订合约的方式来实现物业服务供给的市场化模式存在的诸多问题，一方面，物业服务企业在服务过程中，即使不提升自己的业务水平也能够生存，也能赚取暴利;另一方面，业委会的治理功能有限,存在派系政治与寡头化倾向等。

威海市的物业管理问题与全国各市不乏相似之处，一方面，12345市民热线中物业及相关问题的投诉与求助高居不下；另一方面，业主对物业服务认可度低，缴纳物业费不积极，物业缴费率处于低位，物业服务企业无法筹措足够运转资金，服务质量更难以保障，陷入恶性循环。物业问题被看成是小区业主自主治理的领域，作为物业主管单位的建设部门职能庞杂，物业行业监管处于边缘位置。如何破解城市小区物业管理问题成为城市基层治理中的“牛鼻子”。

2018年6月习近平总书记在视察威海时提出“威海要向精致城市方向发展”的指示，威海市就如何建设“精致城市”展开探索，城市治理相关问题也由此成为市委市政府工作的重点。在梳理精致城市建设中存在的问题时，涉及面广问题突出的物业管理问题受到重视。在此背景下，威海市委组织部与中共威海市住房和城乡建设局党组在当年印发了《关于党建引领红色物业 助力精致社区建设的意见》,开启了“党建+物业”建设的步伐。在工作开展过程中，威海市越来越明确工作目标及工作方案，并在全市推广。

从治理转型的角度看，威海市“党建+物业”工作推动的主要做法中，以下四个方面值得关注：

第一，通过行业党建，实现党组织对物业行业的嵌入。

一是在市、区物业行业管理部门中建立中共物业管理行业委员会，统领行业党建。二是在物业企业中加强党组织建设。落实《非公有制企业基层党组织标准化建设意见》要求，积极在物业企业中发展党员，单列党员发展指标，争取职工在25人以上的物业服务企业全部有党员。同时，鼓励每个小区物业服务项目都有党员，物业服务项目有3名以上正式党员的，应建立党支部。由此，在物业行业中形成市物业行业党委——区市行业党总支——物业企业——物业服务项目四个层次的行业党组织体系。

第二，健全业主自治机制，鼓励党员进入业委会。

业主是物业管理的最终受益人与主体，业主及业主代表等主体构成了物业治理的基础结构。然而，业委会成立比例低、业委会作用发挥有限等问题长期以来制约着业主自治机制的实际绩效。威海市通过地方立法的《威海市物业管理办法》从两个方面调整了业委会缺位的问题。一是在物业管理事项的业主表决方式上，引入异议表决方式，只要有利害关系的业主持反对意见的比例未超过规定标准的，视为表决通过。这实际上是将沉默选票由原来的“没有同意”转变为“没有不同意”的默认同意选票。二是针对三种情形下,无法成立业主委员会的，街道办事处、镇人民政府可以组织成立物业管理委员会，代行业主委员会职责。通过这两个机制，确保业主委员会在大多数小区的覆盖。为发挥业主委员会的作用，威海市通过“党建引领”向业主委员会的延伸，支持在小区中有一定威望，具有较高的公共事务治理能力与素质的党员加入业主委员会。

第三，推进共建联建，实现物业管理与社区治理的融合。

长期以来，小区物业管理与社区治理分属于两个不同领域，没有实现治理资源的有效整合。“党建+物业”工作推动过程中，威海市通过“双向进入、交叉任职”机制，加强物业服务企业、业主委员会和社区党组织的有效整合。具体而言，是“推荐物业企业党员负责人、业主委员会党员负责人等担任社区党组织兼职委员；推荐符合条件的社区‘两委’委员、党小组长、网格党支部书记等通过相关程序进入业主委员会，有条件的兼任业主委员主任，形成同频共振、同向发力的工作机制。”

除了人员交叉，威海市还在社区层面建立了社区物业党建联席会议制度和社区物业联动服务机制。社区物业党建联席会议是由社区党组织牵头召开，居委会、业主委员会、物业公司、居民代表、驻地共建单位和镇街的组织、建设、市场监管、综合执法、公安等相关部门单位负责人为联席会议成员，通过这一议事协商平台，化解社区、居民、业委会、物业公司等之间的矛盾，调动各方参与社区建设的积极性。

最后，将“党建+物业”工作纳入政府工作绩效考核。以2020年威海市两办转发的2019年由组织部和住建局党委联合发布的19号文为标志，该项工作从职能部门的“条条”工作转换为一级政府的“块块”工作，被纳入全市精致城市攻坚突破重点任务和城市基层党建“一事一品牌”内容，“党建+物业”工作作为“书记项目”重点推进。各区市被要求建立由组织、住建、民政、市场监管、城管执法等部门组成的物业联席会议制度，研究解决本区域内物业管理的热点、难点问题。实际上，通过将“党建+物业”转换为一级政府的重点工作，催生了跨部门的工作机制，包括区市层面的联席会议制度，镇街层面的“红色物业”党建联盟及社区层面的党建联席会议，适应于不同层面、不同难度的问题的讨论与决议。其中，区、市“红色物业”联席会议包括组织、住房城乡建设、城管执法、公安、应急等部门及水、电、气、暖等公用企业，镇街“红色物业”党建联盟包括街道层面的党建办、城建、市场监管所、派出所、司法所、综合执法中队、消防等；并通过“社区吹哨，街道报到”“街道吹哨、区县报到”的层级响应机制将不同层级之间的治理网络贯穿起来。

经由以上政策措施，威海市城市居民小区物业管理形成了新的治理结构(见图1),在这一治理网络中，原有的业主自治及依托市场交换形成的物业管理机制仍然得以保留，同时，社区居民委员会、社区社会组织及驻区单位和镇街相关部门也被纳入到小区物业治理中来。小区物业治理实现了从之前的市场机制向以合作协商为基础、容纳多元主体的网络治理的转变。我们可以看到，这一治理转型并不是自组织的结果，以物业主管部门及组织部门为代表的公共权威机构实际上发挥了元治理者的作用。为更好地解析治理转型过程中的元治理，接下来部分将结合这一案例，分析元治理是如何展开的。

图1 居民小区物业问题的新治理结构

如前所述，元治理活动可以发生在治理结构的构造阶段和运行阶段。在治理结构的构造阶段，公共权威一般通过界定治理网络的目标、确定治理网络的参与主体、为治理转型准备组织条件及赋予治理网络以合法性等方式进行网络设计与构造。

(一)治理网络构造阶段的元治理策略

在威海市“党建+物业”的案例中，治理网络构造阶段的元治理策略包括以下四个方面：

界定治理网络的目标。“不同治理网络的形成背后有着不同逻辑，由此塑造了不同形式与作用的发挥”。就威海“党建+物业”所代表的新治理结构而言，我们可以发现，新的治理网络的形成有两个方面的目的：一是弥补市场治理模式下的物业服务企业与业主之间的不均衡与冲突；二是回应物业问题的复杂性与社区治理的天然联系，整合社区治理资源，打破社区治理中的碎片化。威海市提出“党建+物业”工作的目标是“通过强化以行业党建为基础的党建引领工作体系与组织体系、完善多元主体协同参与小区物业管理和社区治理的融合共治机制，推动物业服务行业的专业化能力提升，最终使业主幸福感和满意度持续增强”。可以说，新治理网络的最终目标是提升城市居民在物业服务中的满意度，提升居民的生活幸福感。

确定治理网络的参与主体。治理网络的目标与途径决定了其参与主体。作为“党建+物业”建设的开端，2019年《关于党建引领红色物业助力精致社区建设的意见》由威海市委组织部与威海市住房与城乡建设局党组的名义发布，这一文件虽然没有明确规划出新治理结构，更多的是从党建引领的角度提出社区党组织、居民委员会的作用，要求“社区党组织要加强对业主委员会的指导和物业服务企业的监督，建立社区党组织、居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调、联动服务机制，形成组织合力”。这实际上表明公共权威意识到物业问题的治理需要超出原来的治理主体与治理机制，纳入新的主体，而新主体的纳入意味着治理结构的变化，这属于“网络设计”这一元治理工具的运用。需要注意的是，与自组织的网络治理不同，在这一治理网络中，各主体之间的关系既非完全平等又不是科层下的层级关系。

明确治理主体之间的连结方式。在基层治理中，如何实现不同主体之间的有效连结是元治理者在网络设计中需要解决的问题。在“党建+物业”案例中，我们看到“党建”的重要作用。正是通过“党建引领”“共建联建”的方式，作为市场主体的物业服务企业及业主自治主体的业委会才能够与居民自治主体居委会共同纳入到一个治理结构中。已有研究指出，作为中国式社会治理创新之道,党建引领日益成为核心。在本案例形成的新社区治理网络中，党的组织领导与工作领导，同样成为基本的连结方式。

为治理转型准备组织条件。为了实现党建引领的连接作用，“党建+物业”建设通过物业行业的党建，在物业服务企业及业主自治组织业委会中建立起党组织，从而使得社区党组织能够统领居委会、物业服务企业、业主委员会及各类其他主体。在工作初期，威海市的重点工作之一是提高居民小区专业化物业服务、业委会覆盖率，提高物业服务企业(服务项目)、业委会党的组织和工作覆盖。前者是涉及治理网络主体的培育，后者是涉及转型后治理结构的构造，这些都构成了对治理转型的组织条件准备。

(二)治理网络运行阶段的元治理策略

将不同的治理主体纳入治理网络并不是元治理的所有工作，元治理过程还需要关注治理网络的运行。研究指出，治理网络运行阶段的元治理主要通过网络管理和网络参与策略来实现，其基本目标是平衡关系、协调利益、促成信任等。其中，网络管理是通过资源输入、信息公开及其他方式减少治理主体之间紧张关系，化解潜在的冲突。在“党建+物业”案例中，我们可以看到威海市相关部门做了以下网络管理工作：

一是平衡各主体之间的权力关系。物业的市场式治理模式看似双方地位平等，实质上存在权力关系的失衡。物业治理网络结构运行中，威海市一是通过全面推动成立业主委员会，鼓励党员、公职人员等担任所在小区的业主委员会委员等方式强化业主自治机制，二是健全物业企业“四位一体”考核机制,将居民对业主服务企业的评价纳入行业管理，提升了业主在治理结构中的权力。此外，物业治理网络管理也通过将物业服务企业纳入社区党建共建体系，赋予了物业服务企业党组织体系内的身份，认可了其在社区治理中的重要地位。

二是强化规则，协调治理主体之间的经济利益冲突。业主与物业服务公司作为市场交换的双方，在利益上既互相依存又存在冲突。信息不对称、合约终止困难、集体行动困境等问题使得业主在市场关系上处于弱势。为了改变治理主体间的不对等，威海市在2020年出台《威海市物业管理办法》,对利益焦点如物业服务用房、业主委员会办公用房来源，共有物业收益资金、住宅专项维修基金等的所有权属、使用流程及信息公开要求以及物业管理交接规则等做出明确规定。在对物业行业的监管中，行业主管部门就信息公开做重点监督。

三是促进治理网络内部的信任增进。其具体做法有(1)以“党建”助力物业服务企业的形象重塑。一方面在外在风貌上，要求各参与建设的小区和物业企业采用统一的“红色物业”标识系统改造物业服务区域与场所，物业企业中的党员要“亮身份”;另一方面则鼓励物业服务企业认领社区党建服务项目，为社区居民提供志愿服务；(2)推动物业服务规范化。明确服务质量应达到的标准，并通过行业监管推动服务达标；在物业服务行业推动服务承诺；(3)将物业服务企业纳入疫情防控体系，充分发挥物业在新冠疫情防控中的作用，服务于公共利益。以上措施都旨在改造市场模式下的“买卖”关系，以及市场主体的逐利本性，赋予物业服务企业以更强的社会属性与社会责任。

四是通过赋权赋能，提升治理网络有效性。治理有效性既是网络运行的结果，又是影响治理网络运转的重要影响因素。为提升物业治理网络的有效性，威海市通过将“党建+物业”工作列入绩效考核，在街道、区层面建构其物业治理的跨部门治理结构，又通过吹哨—报到机制，将社区层面的治理网络与科层体制内跨部门合作机制有效衔接。这些机制的建立，大大提升了物业新治理网络的有效性，而有效性的提升又给予了治理网络以合法性与可持续性。

除了网络管理，在“党建+物业”建设中，社区党组织作为重要主体参与物业治理，并赋予其“领导”的地位，意味着公共权威保留了重要的网络参与策略来控制整个治理网络。作为治理网络的参与者，社区党组织能够通过参与议程设置、商议过程和协调性行动直接影响治理过程；特别是涉及物业服务企业与业主之间的利益冲突事项，社区党组织发挥了重要的仲裁者与利益中立的中间人角色。

2022年，中央四部委联合印发了《关于深化城市基层党建引领基层治理的若干措施(试行)》,其中一部分涉及“强化社区党建联建，以高质量物业服务推进美好家园建设”,威海市“党建+物业”实践与这一精神高度契合。这意味着威海市实践是当前我国物业问题治理之道变迁的缩影，对这一实践展开的案例研究对如何有效推动这一治理变迁而言具有普遍意义。本文通过将研究定位于公共权威与治理网络之间的关系，聚焦于公共权威在治理网络建构与治理网络运行中的作用，尝试分析了公共权威在元治理过程中的策略选择。具体而言，在治理网络结构的形成过程中，公共权威通过明确治理网络的目标，决定参与主体及其连结方式，并为新的治理网络奠定组织基础。在治理网络的运行阶段，平衡权力关系、协调利益并促使网络主体间的信任增进及治理网络自身的有效性是帮助治理网络得以有效运作的关键。

从威海市个案来看，“党建引领”之下的治理转型在很大程度上解决了治理主体之间缺乏有效连结以及城市基层治理碎片化的问题；但不可否认，通过让更多的党员参与到基层治理中，也在一定程度上体现了治理转型中的“精英化”趋势，这一“精英化”趋势对基层治理存在何种长远影响值得关注。此外，受制于元治理概念的复杂性与理论发展不足，本文对于治理转型中的元治理的研究仍有较大局限，特别是对元治理手段与治理绩效之间的关联性方面，论文并没有充分论证。本研究也未涉及如何对公共权威的元治理活动做出评价，以上问题无论是对于元治理研究的理论拓展还是元治理活动的实践指引而言均至关重要，期待能够在后续研究中加以讨论。