13户居民房屋位于某市某区青年路,属某河流域范围内的建筑,某河流域是该市一级水源保护区,水源保护区内有多户居民居住生活。水法规定:国家建立饮用水源保护区制度。省、自治区、直辖市人民政府应划定饮用水水源保护区,并采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民用水安全。某市依据水法规定,针对本市饮用水源受到污染的实际情况,制定了有关保护饮用水水源的规范性文件,明确规定水源保护区不允许有任何房屋存在。13户居民的房屋均在水源保护区内,且13户居民均各自在其房屋居住生活,即使尚没有给某河流域饮用水水源造成污染,也是一种污染的潜在危险,依据上述法律和规范性文件的规定,该13户居民房屋应当被拆除。13户居民房屋在一级饮用水水源保护区内,依法应拆除,这是没有异议的,但依法应由谁拆除？条例规定“拆迁人”是指取得房屋拆迁许可证的单位;“被拆迁人”是指被拆迁房屋的所有人。拆迁人要拆迁房屋,须得与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过度方式等事项,订立拆迁补偿安置协议;被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁,也可以向人民法院起诉。故拆迁人拆迁房屋的根据是条例和安置补偿协议,拆迁人与被拆迁人是平等主体,拆迁人对被拆迁人不具有强制的权力,即使被拆迁人在搬迁期限内拒绝搬迁,拆迁人也只能在起诉后申请人民法院先予执行,或在判决生效后由人民法院强制执行,而拆迁人自己是不能强制拆除的。按水法规定,县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构主管饮用水水源的保护,其有责任和权力采取措施,防止水源枯竭和水体污染,保证城乡居民饮用水安全;对饮用水水源保护区内的违法建筑物限期拆除。被告河流域管理处是某河流域行政管理机构,对河流域具有行政管理职责,其可以依据职权实施对某河流域一级饮用水水源保护区内的13户居民房屋实施拆除。对13户居民的房屋,应由水法中的流域管理机构拆除,而不应由条例中的拆迁人拆迁。
有权拆除13户居民房屋的主体应是作为某河流域行政管理机构的管理处。该管理处应适用什么程序拆除？不同主体实施的不同行为,决定了该行为应适用与其性质相应的法律程序。13户居民的房屋建在一级饮用水水源保护区,违反了有关水保护法律、法规的规定,性质上属违法行为。这就决定了处理该行为,只能由作为河流域行政管理机构的被告河流域管理处通过履行职责来实现,具体而言,就是对13户居民房屋实施强制拆除。
强制拆除不同于强制拆迁,它是行政法上的一种强制措施。行政主管部门采取这种强制措施,要遵守法定的行政程序。依据水法规定的精神,在饮用水水源保护区内设置妨害保护水源建造的建筑物、构筑物,由县以上地方人民政府责令限期拆除;逾期不拆除的,强行拆除。这里的“强行拆除”,按相关法律的规定,在行政相对人对行政主管部门作出限期拆除决定后既不起诉又不执行的情况下,应由当地人民政府申请人民法院强制执行。被告流域管理处直接拆除13户居民房屋,不但拆除主体不适格,超越了职权,而且没有遵守先“限期拆除”后“申请强制执行”的法定程序。即使被告河流域管理处以“拆迁人”资格拆迁13户居民房屋,其强制拆迁也未完全遵守法定的程序。依据条例规定,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制搬迁,或由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。从被告河流域管理处强制拆迁13户居民房屋的过程中,看不出其拆除房屋是受政府“责成”所为,也看不出其申请人民法院强制拆迁。河流域管理处强制拆除13户居民房屋,既不符合强制拆除程序,也不符合强行拆迁程序,其对13户居民房屋的强制拆除存在程序违法的问题。
强制拆除是一种具体行政行为。强制拆除违反法定程序,就表明被告作出具体行政行为违反法定程序。违法具体行政行为给行政相对人造成损失的,人民法院要依法撤销该具体行政行为,并判令被告承担国家赔偿责任中的行政侵权赔偿责任。本案,被告为了公益事业而违法采取的强制拆除措施,这使饮用水水源区的广大居民受益受惠,而使13户居民受到损失。前者受益受惠,是人民政府应当运用公权力给予保障的;后者的损失,是人民政府在行使公权力时对私权利的损害。从社会正义和法律公平角度看,政府不能运用公权力保护多数人利益而损害少数人的私利益。故被告某河流域管理处违法强制拆除13户居民房屋,给原告造成的损失,即使其拆除是为了公益事业,也应当承担赔偿责任。综上，一、二审法院对本案处理结果是正确的。但将被告列为条例中的“拆迁人”,并依该条例规定,评判被告的“拆迁”行为及其责任,反映了对“强制拆迁”和“强制拆除”的含义及二者的法律性质缺乏准确的理解和认识。
