政策解读|《南通市房屋安全管理条例》

　　为加强房屋安全管理，维护公共安全和公众利益，《南通市房屋安全管理条例》（以下简称《条例》）已由南通市第十六届人民代表大会常务委员会第五次会议于2022年10月28日通过，经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2022年11月25日批准，自2023年3月1日起施行。

　　房屋安全关系公共安全，涉及人民群众生命健康财产安全，始终是党和政府十分关心的大事。改革开放以来，随着城乡建设的快速发展，既有房屋的保有量逐年增加，房屋的结构随着使用年限的增长而逐渐老化；住房制度改革后，房屋产权多元化，在房屋使用过程中擅自拆改以及人为损坏或维护不足，导致房屋安全方面的问题日益凸显。目前不少房屋服役已近30年，已经进入全生命周期的“中老年”。尤其是近年来各地房屋安全事故频发，引起了社会各方面的高度关注和各级党委政府的高度重视。目前关于房屋安全管理的专门性法律法规较少、效力层级不高、管理制度落后、调整范围较窄，已经不能适应房屋安全管理工作的实际需要。《条例》的出台将有效化解实践中面临的无法可依、无章可循以及职权交叉、权责不清等困难，将我市房屋安全管理工作推入法治化轨道，更有力地维护人民群众生命财产安全和社会稳定具有重要意义。

　　《条例》明确了凡是本市行政区域内合法建成并投入使用的房屋，包括城市房屋和农村宅基地自建房，都属于本条例的调整对象。由于军队房屋、文物保护以及历史建筑另有规定，所以《条例》不再对其统一规制，由相关的法律法规调整。违法建筑的治理一直是人民群众关注的事项，由于合法建筑与违法建筑在监管方式、处置模式、管理体系以及上位法依据等方面具有本质区别，因此《条例》没有对违法建筑作具体规定，而是在第二条第三款作了指引性规定。

　　房屋使用安全是房屋安全的关键环节，绝大多数的房屋安全事故发生于房屋使用阶段。因此，《条例》在立法制度设计上，一是建立了房屋使用安全责任人制度。首先是本着“谁所有、谁负责”的所有权基本要义，明确房屋所有权人就是房屋安全责任人；其次对于所有权人下落不明或者无法确定等特殊情况，规定由房屋使用人或者房屋管理人承担安全责任；二是明确了房屋使用安全责任人的各种义务，包括合理使用、安全检查、装饰装修、检测鉴定等。对于房屋共有部分的安全管理责任，由房屋使用安全责任人依法共同承担。

　　随着人们对房屋使用的个性化、舒适度要求不断提高，违法违规装饰装修成为影响房屋安全的一个重要因素，成为房屋安全管理的痛点难点。人们很形象地说，“事故房屋是被装修人一锤一锤给砸倒的”。因此，《条例》对于装饰装修作了更加精细的制度设计：一是列举了房屋装饰装修中的禁止性行为，划定了“装修红线”。二是强调了房屋装饰装修涉及改建、扩建或者改变外立面的，应当依法办理有关许可手续。如规划许可、用地许可、施工许可等，上位法律法规已经作了要求的，要按照要求执行。三是对住宅装饰装修涉及在楼面结构层开凿、扩大洞口的，创制了房屋楼面结构变动许可。四是对楼面结构变动的装饰装修施工活动立了行为规范，即应当由有资质的施工单位按照许可内容施工，并经房屋使用安全责任人、设计单位、施工单位三方责任主体验收合格。可见，房屋所有权人（装修主体）是第一责任人，对房屋装饰装修行为的合规性承担责任，如果施工单位未按许可内容施工或者未经验收就认可施工了，那么所有权人要承担相应的风险和责任。五是《条例》对物业服务人的职责也作出了明确要求，如定期报送装饰装修登记情况，加强对装饰装修活动的巡查等。通过上述一系列制度性规定，便形成了房屋装饰装修规范治理的闭环。

　　房屋安全鉴定是房屋安全治理的“闸口”，只有把好这道闸口，才能堵住房屋安全事故的隐患。在房屋安全鉴定的规范化运行体系中，政府毫无疑问是重要角色。缺乏政府有效的管理、引导和监督，房屋安全鉴定活动必定失序。因此，《条例》首先强调了政府及其住建部门的管理职责，同时授权政府可以制定各种具体管理办法，为有效实施行政管理活动提供依据。其次，列举了应当进行房屋安全鉴定的各种情形，如主体和承重结构异常、遭受重大自然灾害损坏、达到设计使用年限、改变原规划和设计用途等。其中农村宅基地自建房屋如果用于经营性活动或者其他涉及公共安全的，应当先进行安全鉴定，这是对近年来外地房屋坍塌事故原因的科学分析从而形成的制度对策，各地和公众要高度重视。再次，对建设项目施工影响周边房屋安全的情况作了规定，要求建设单位在开工前应当开展施工影响鉴定，施工中加强安全监测。最后，对鉴定单位的规范履职提出了要求，应当按照相关标准和规范进行鉴定，不得出具虚假的鉴定报告。如果鉴定单位及其工作人员违法违规鉴定的，《条例》在法律责任中设定了较为严厉的处罚，从而确保公民、机关企事业单位、社会组织等市场主体得到高质量的房屋安全鉴定服务。

　　危房治理是房屋安全的最后一关，凡是进入危房治理程序的房屋，都意味着危险隐患的存在，因此《条例》对如何规范、高效、稳妥地做好危房治理工作，作了一系列制度性规定。一是明确了危房治理的启动程序，即经过鉴定确认属于危险房屋的，鉴定单位在出具鉴定报告的同时，要向当地住建部门报告；住建部门应当及时发出危房治理通知书，并会同镇人民政府（街道办事处）予以督促、指导。二是明确了危房治理的责任主体是房屋使用安全责任人，并述明了其应当履行的具体义务，如及时维修加固或者拆除；应当委托有资质的设计单位和施工单位；依法办理各种许可手续、进行合格验收等。同时考虑到危房治理的费用对于公民来说通常不低，因此《条例》规定危房治理可以提取住房公积金、住宅专项维修资金，确有困难的还可以提出救助申请，以尽可能地减轻公民经济负担。三是规定了紧急抢险处置措施。当房屋安全责任人拒绝、怠于采取有效治理措施并危及公共安全的，人民政府可以组织有关方面采取应急抢险措施排除险情、消除安全隐患。需要强调的是，采取应急抢险措施应当严格依照法定依据和法定程序，尤其涉及到行政强制的，必须有上位法律依据方可实施。

　　根据设区市地方立法一般不重复上位法的原则和近年来我市的立法惯例，《条例》法律责任部分对于上位法律法规已经有的行政处罚，不再重复表述，因此《条例》中规定的都是针对前文规定的义务和禁止性规范而创设的行政处罚。如对未取得房屋结构变动许可、未办理登记、拒不委托鉴定、鉴定单位出具虚假鉴定报告以及怠于治理危房等行为，规定了一定数量的罚款等。此外，结合我市作为执法权相对集中试点城市的实际情况，《条例》规定“行政许可、行政执法事项按照相对集中行政许可权、行政处罚权的规定应当由其他主体实施的，依照其规定执行。”实践中，执法主体为城市管理执法部门。